Kleine Ursache, große Wirkung

Für das Konzept der „Good Governance“ hätte Niccolò Machiavelli, einflussreicher Philosoph und durchaus pragmatischer politischer Ratgeber im Italien der Renaissance, wohl nur wenig Verständnis aufgebracht. Und doch wusste auch er, dass „die besten Gesetze nichts ausrichten, wo Korruption herrscht“. Beinahe 500 Jahre nach Veröffentlichung dieser Gedanken stimmen die Ergebnisse einer aktuellen Eurobarometer-Umfrage nachdenklich: Fast 80 Prozent der Europäer glauben, dass bei Entscheidungen in Behörden und Verwaltungen oft Bestechung den Ausschlag gibt. In Griechenland stimmen sogar annähernd 100 Prozent dieser Aussage zu, von den deutschen Befragten immerhin noch 70 Prozent.

Zu ähnlichen Ergebnissen kommt eine Studie von PwC, die man gemeinsam mit der Martin-Luther-Universität Halle Wittenberg durchgeführt hat. Demnach hielt im Jahr 2010 fast jeder zweite Bundesbürger Korruption in der öffentlichen Verwaltung für „stark verbreitet“.

Doch wie bestechlich sind unsere Behörden wirklich? Der Studie zufolge gab es zwischen 2008 und 2010 bei etwa 30 Prozent der bundesweit 500 befragten öffentlichen Verwaltungen und Einrichtungen (mindestens) eine strafbare Handlung. Werden auch konkrete Verdachtsfälle berücksichtigt, liegt die Quote erheblich höher. So berichteten 44 Prozent der Behörden über mindestens einen (weiteren) konkreten Verdacht. So waren 52 Prozent der Behörden von nachgewiesenen oder vermuteten Straftaten betroffen (Mehrfachnennungen berücksichtigt).

Wohlgemerkt: Dies heißt nicht, dass jede zweite öffentliche Einrichtung durch und durch korrupt ist. Die Statistik erfasst vielmehr auch Behörden, in denen es nur einen einzigen Vorfall innerhalb von zwei Jahren gab.

Allerdings dürfte die tatsächliche Kriminalitätsbelastung höher sein als von den Befragten angegeben. Denn offensichtlich unterschätzen die Behördenvertreter das Kriminalitätsrisiko für ihre eigene Einrichtung: So glauben nur zehn beziehungsweise sechs Prozent der Befragten, dass es an ihrer Verwaltungsstelle wahrscheinlich oder sehr wahrscheinlich Fälle von Vorteilsnahme beziehungsweise Bestechlichkeit gibt. Für die öffentliche Verwaltung in Deutschland insgesamt schätzen die Befragten die Risiken demgegenüber weitaus höher ein: Jeder vierte hält Fälle von Vorteilsannahme für häufig bis sehr häufig, an verbreitete Bestechlichkeit glaubt knapp jeder fünfte.

Auch Vermögensdelikte hält gut jeder fünfte Behördenvertreter insgesamt für verbreitet, während nur acht Prozent das Deliktrisiko für die eigene Behörde als hoch einschätzen. Für eine Unterschätzung des Korruptionsrisikos spricht auch die hohe Zahl der Bestechungsversuche: Fast jeder fünfte Behördenmitarbeiter (17 Prozent) berichtet über gelegentliche Bestechungsversuche durch Privatpersonen, vier Prozent sogar über häufige Versuche. Bei den Unternehmen ist die Quote noch höher: Insbesondere bei Genehmigungsverfahren (sechs Prozent) und der Auftragsvergabe (neun Prozent) geraten die befragten Behördenvertreter häufig in Korruptionssituationen. 13 Prozent beziehungsweise 17 Prozent der Behördenmitarbeiter berichten, dass Unternehmen gelegentlich versuchen, durch Bestechung Genehmigungs- oder Vergabeverfahren für sich zu entscheiden.

Der Gesamtschaden für die öffentliche Verwaltung durch Kriminalität in Behörden lässt sich nur näherungsweise bestimmen. Die direkten Schäden durch die 251 schwersten berichteten Straftaten beliefen sich in den Behörden insgesamt auf mindestens 274 Millionen Euro, woraus sich hochgerechnet eine Gesamtbelastung von mindestens zwei Milliarden Euro pro Jahr ergibt.

Die finanziellen Verluste durch Delikte wie Subventionsbetrug, Preisabsprachen oder auch Unterschlagung öffentlicher Gelder wiegen schwer, noch gravierender ist jedoch insbesondere bei Korruptionsfällen der indirekte, nicht messbare Schaden durch den Vertrauensverlust in die Arbeit der öffentlichen Verwaltungen. So gab es bei annähernd 60 Prozent der Korruptionsdelikte, an denen die Leitungsebene einer Behörde beteiligt war, nach Angaben der betroffenen Behörden einen massiven Reputationsschaden.

Ebenso wie in der Privatwirtschaft ist an den weitaus meisten Straftaten in der öffentlichen Verwaltung ein interner Täter beteiligt. Bei den befragten Behörden waren eigene Angestellte oder Beamte in vier von fünf Delikten involviert. Die relativ größte Tätergruppe sind Mitarbeiter unterer Hierarchiestufen, die bei 42 Prozent aller berichteten Fälle beteiligt waren.

An Korruptionsdelikten allerdings beteiligen sich in der Tendenz häufiger Beamte und Bedienstete höherer Ebenen. So waren Beamte im gehobenen Dienst beziehungsweise vergleichbare Angestellte an gut vier von zehn Korruptionsfällen beteiligt, während Bedienstete der unteren Ränge nur bei jedem vierten Fall als Täter in Erscheinung traten. Bei fast jedem dritten Korruptionsdelikt waren die internen Beteiligten seit mehr als zehn Jahren im Dienst.

Obwohl diese Ergebnisse belegen, dass im Prinzip jeder Mitarbeiter als Täter in Frage kommen kann, sind die internen Kontroll- und Präventionsmechanismen in der öffentlichen Verwaltung offenbar unzureichend: 70 Prozent aller Delikte wurden eher zufällig entdeckt, ein behördeninternes Kontroll- oder Hinweisgebersystem führte hingegen nur bei jeder zwanzigsten berichteten Straftat zur Aufdeckung.

Eine präventive Wirkung geht nicht zuletzt von einer konsequenten juristischen Aufarbeitung entdeckter Straftaten aus. Doch auch hier fällt die Bilanz der Behörden durchwachsen aus: Zwar müssen als Täter enttarnte Mitarbeiter in der öffentlichen Verwaltung in vier von fünf Fällen mit einer Strafanzeige rechnen. Tatbeteiligte Unternehmen und Privatpersonen werden hingegen deutlich seltener zur Rechenschaft gezogen. So wird nur gegen 62 Prozent der in Vermögensdelikte involvierten externen Täter eine Strafanzeige gestellt, in Korruptionsfällen sinkt die Quote sogar auf 51 Prozent.

Die mangelnde Präventionskultur in der öffentlichen Verwaltung ist aus mehreren Gründen verhängnisvoll. Erstens wiegen sich Behörden in einer trügerischen Sicherheit, weil sie mangels ausreichender Präventionsmaßnahmen und Sensibilität das ganze Ausmaß der Straftaten nicht einmal abschätzen können. Zweitens verführen mangelhafte Präventionssysteme und eine wenig konsequente Strafverfolgung potenzielle Täter zu kriminellen Handlungen. Und drittens begünstigen diese Schwächen medienwirksame Korruptionsfälle, die das Vertrauen der Bevölkerung in die Integrität des öffentlichen Dienstes beeinträchtigen. Investitionen in Präventionsmaßnahmen sind daher auch in Zeiten angespannter Budgets unverzichtbar.